宅基地暫難入市 城市房價(jià)不會(huì)受沖擊

  • 來源: 中國證券報(bào)
  • 2013-11-19 17:39:01
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《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將農(nóng)村土地制度改革作為重要一項(xiàng)。這引發(fā)了社會(huì)熱議,其中關(guān)于宅基地入市、小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正尤為引人關(guān)注。然而筆者認(rèn)為,對(duì)此很多人存在誤解。

  從文件來看,與之相關(guān)的重要內(nèi)容是:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”這里非常明確地提出,與國有用地享受同等待遇。

  但是,必須清楚地看到,這里有一個(gè)前提和一個(gè)概念。所謂一個(gè)前提,是指“符合規(guī)劃和用途管制”。我國實(shí)行土地用途管制制度,政府編制土地利用總體規(guī)劃,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。農(nóng)用地包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等;建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等;未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。

  所謂一個(gè)概念,是指“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。農(nóng)村集體建設(shè)用地,又分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性。其中經(jīng)營性用地,主要是指村組織將集體建設(shè)用地租賃、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和個(gè)人使用,多數(shù)已經(jīng)成為廠房、倉庫、商業(yè)市場等。但是,宅基地并不屬于經(jīng)營性用地。按《土地管理法》,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。宅基地屬于農(nóng)民的基本保障范疇。

  這就意味著,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地為主的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,將率先實(shí)現(xiàn)入市,與國有用地“同等、同權(quán)、同價(jià)”。事實(shí)上,在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度最高的廣東,集體經(jīng)營性建設(shè)用地早就大量存在,而且早就存在以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的隱性市場。據(jù)廣東省國土部門統(tǒng)計(jì),珠三角通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地,實(shí)際已超過集體建設(shè)用地的50%。另外,今年年初,國務(wù)院批準(zhǔn)深圳原村集體經(jīng)濟(jì)組織工業(yè)用地可進(jìn)入市場流通,實(shí)質(zhì)也是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

  當(dāng)然,與國有建設(shè)用地一樣,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、開發(fā)、利用,也須“符合規(guī)劃和用途管制”。也就是說,要在土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等前提及用途管制下,才能入市交易。這類用地大規(guī)模入市,未來將影響城市的工業(yè)用地市場,或許也局部影響商業(yè)用地市場。但在可以預(yù)見的未來幾年,這類土地不可能被允許開發(fā)商品住宅,在這類土地上違規(guī)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房,中短期內(nèi)也不可能全國性的進(jìn)行轉(zhuǎn)正。

  其實(shí),在十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中,就已明確提出:逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。這一表述與當(dāng)前的文件相似。

  然而,在后來的改革推進(jìn)中,困難重重,基本仍原地踏步。比如2010年,國土部制定了《農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓和轉(zhuǎn)讓管理辦法》,2011年開始起草《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,都遭到了不同部門的爭議與抵制,以致沒有發(fā)布。據(jù)媒體報(bào)道,今年6月,18個(gè)省市收到了國土部下發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的通知》、《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,將在28個(gè)市縣開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作,但原則是不突破現(xiàn)有土地利用政策、土地使用標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)的規(guī)定,流轉(zhuǎn)土地不得用于商品住宅建設(shè)。

  另外,對(duì)于宅基地,《決定》還提到,賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點(diǎn),慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。但《決定》只是要求“試點(diǎn)”、“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)”。比較可知,這里對(duì)宅基地的改革力度,明顯小于上述的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

  這里的“用益物權(quán)”,是指非所有人對(duì)他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權(quán)利,比如土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等。我國農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有制,而集體又可分為村集體、鄉(xiāng)集體、村小組集體等,所以無論是農(nóng)民的承包土地、還是宅基地,只有使用權(quán),而沒有單獨(dú)的產(chǎn)權(quán)。

  宅基地入市問題,明顯比集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)雜,改革的難度也更大。改革需要一步步推進(jìn),按十八屆三中全會(huì)的精神,宅基地暫時(shí)不會(huì)實(shí)現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。小產(chǎn)權(quán)也不可能全面性轉(zhuǎn)正。未來五年,集體經(jīng)營性建設(shè)用地即便實(shí)現(xiàn)入市,也不會(huì)大規(guī)模增加全國的商品住宅,更談不上沖擊現(xiàn)有的房價(jià)體系。

 

 

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