2014年中國房市政策走向前瞻：房產(chǎn)政策再評(píng)估最大挑戰(zhàn)在民生
鄭石隱
一項(xiàng)研究報(bào)告指出，在過去十多年的中國發(fā)展熱潮中，相關(guān)政策總體上偏于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有所忽視民生。
而與上述報(bào)告觀點(diǎn)相呼應(yīng)的，則是去年10月29日，在中共中央政治局一次集體學(xué)習(xí)時(shí)，中共中央總書記習(xí)近平的說法：“住房問題既是民生問題，也是發(fā)展問題?！?/p>
上述報(bào)告由在中國政商界人脈極廣的聯(lián)辦集團(tuán)下屬的聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院完成。報(bào)告撰寫者則包括聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長、國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)等知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，開國元帥陳毅之子陳小魯亦對(duì)報(bào)告提供了重要意見。
去年12月13日，在這份名為《關(guān)于我國現(xiàn)行房地產(chǎn)政策的評(píng)估和建議》報(bào)告(下稱《報(bào)告》)的發(fā)布會(huì)上，財(cái)訊傳媒集團(tuán)總裁戴小京表示，這個(gè)報(bào)告實(shí)際上是聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院的破題之作，財(cái)經(jīng)聯(lián)辦提供一個(gè)平臺(tái)，希望政策執(zhí)行過程中可以更好地參與。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者對(duì)《報(bào)告》重新梳理發(fā)現(xiàn)，相比于以往的房地產(chǎn)研究，該報(bào)告指出目前中國房地產(chǎn)市場(chǎng)(城鎮(zhèn)居民住房)存在的問題，還給出了一整套解決方案。
而從《報(bào)告》完成機(jī)構(gòu)、撰寫人員，以及推出時(shí)間等特殊細(xì)節(jié)觀察，依稀或可窺見2014年乃至更長遠(yuǎn)時(shí)期中國房地產(chǎn)市場(chǎng)的政策走向。
民生視角下的房地產(chǎn)市場(chǎng)
開宗明義，《報(bào)告》在開始就提出，房地產(chǎn)行業(yè)不僅有經(jīng)濟(jì)支柱的性質(zhì)，同時(shí)也有基本民生的性質(zhì)，而習(xí)近平所說“住房問題既是民生問題，也是發(fā)展問題”是對(duì)住房性質(zhì)的精準(zhǔn)定位。
“多年來的房地產(chǎn)政策總體上偏于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有所忽視民生?！薄秷?bào)告》說。
另據(jù)2012年全國人口普查，截至2010年，中國城鎮(zhèn)居民有1700萬戶人均居住面積小于8平方米，有2800萬戶住宅沒有自來水，有5000多萬戶住宅廚房和廁所不全。
國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，截至去年10月，中國商品房住宅待售面積約為3億平方米。此外還有研究認(rèn)為，目前中國的空置房存量約達(dá)6000萬套。
《報(bào)告》稱，這也表明政府的住宅中，民生沒有被置于應(yīng)有的地位，特別是低收入群體和普通居民最低和基本住房需求。
盡管過去也了“經(jīng)濟(jì)適用房”、“廉租房”等不同住房類別，但因住房性質(zhì)定位不準(zhǔn)確，政府和市場(chǎng)職能定位不準(zhǔn)確，政府資源投入不少，而效果遠(yuǎn)低于預(yù)期。對(duì)于一些投入財(cái)政資源到保障性住房的基層地方政府，也因財(cái)力有限，心有余而力不足。
由此，在肯定過去房地產(chǎn)業(yè)擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)支柱有“功勞”的同時(shí)，《報(bào)告》認(rèn)為，房地產(chǎn)民生性質(zhì)的定位所出現(xiàn)的偏差，是造成房地產(chǎn)一定程度畸形發(fā)展的主要原因之一。
而對(duì)于政府和市場(chǎng)在房地產(chǎn)業(yè)的職能定位，《報(bào)告》指出，這由住房民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重屬性所決定。
這也意味著，無論是民生還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都必須準(zhǔn)確地定位政府和市場(chǎng)各自的職能。
《報(bào)告》認(rèn)為，對(duì)于基本保障住房，應(yīng)以政府為主、市場(chǎng)為輔；高檔住房以市場(chǎng)為主、政府為輔；其間各類住房由低檔到高檔，政府職能減弱而市場(chǎng)職能加強(qiáng)。
進(jìn)一步細(xì)化之，即針對(duì)低收入人群，政府應(yīng)全面負(fù)擔(dān)其住房保障責(zé)任，面積達(dá)到人均15平方米左右的基本住房，應(yīng)屬于中國社會(huì)保障體系的組成部分，應(yīng)全部由政府提供。
對(duì)于中等收入居民，政府既要維護(hù)其合理的住房需求，也應(yīng)該有一定的政策傾斜和資源投入；而針對(duì)高收入居民的住房需求，則主要交由市場(chǎng)解決。
“低端主要由政府保障，中端由政府和市場(chǎng)共同維護(hù)，高端主要由市場(chǎng)解決。”《報(bào)告》說。
現(xiàn)行房地產(chǎn)政策再評(píng)估
基于對(duì)房地產(chǎn)業(yè)民生和經(jīng)濟(jì)雙重性質(zhì)的定位，《報(bào)告》隨后從住房分類、規(guī)劃、房價(jià)指標(biāo)、限購等七大方面評(píng)估了現(xiàn)行房地產(chǎn)政策，并提出了批評(píng)性意見。
對(duì)于住房分類，《報(bào)告》表示，雖然不同住房對(duì)應(yīng)著不同的政策，但并沒有明確政府對(duì)不同收入水平居民住房的責(zé)任，分類重在住房類別而忽視了不同收入居民的住房需求。
這也使得政府投入不少資源建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等效果與預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。“實(shí)踐證明，不首先對(duì)居民分類，而僅側(cè)重對(duì)住房分類的辦法不宜作為政府制定政策、解決民生性住房問題的依據(jù)?！薄秷?bào)告》說。
規(guī)劃問題也隨之而來?！秷?bào)告》指出，因?qū)ψ》啃再|(zhì)定位偏離，對(duì)政府和市場(chǎng)在住房問題上各自職能定位的偏離，使得城市住房規(guī)劃不能適應(yīng)不同居民的住房需要。
再至房價(jià)指標(biāo)?！秷?bào)告》認(rèn)為，作為政策制定依據(jù)先行指標(biāo)的房價(jià)，統(tǒng)計(jì)方法并不科學(xué)，以致信號(hào)嚴(yán)重失真，甚至在某種程度上起誤導(dǎo)作用。
失真的原因則在于：一、現(xiàn)行房價(jià)是每單位時(shí)間各類住房銷售收入之和與銷售面積之和進(jìn)行平均，并未考慮當(dāng)期銷售的住宅檔次結(jié)構(gòu)的因素。
以新建商品房的價(jià)格統(tǒng)計(jì)為例，即使所有住房價(jià)格均下降，如果本月高檔房入市較多，則房價(jià)表現(xiàn)為大幅提升；反之，即使所有住房價(jià)格均上升，如果低檔房入市較多，則房價(jià)表現(xiàn)為下降。
二、級(jí)差地租導(dǎo)致房價(jià)因地理位置的不同而差異巨大，簡(jiǎn)單將不同地理位置的房價(jià)進(jìn)行平均，忽視了地段這一重要因素，顯然會(huì)發(fā)出扭曲的房價(jià)信息。
三、別墅等高檔住房的價(jià)格進(jìn)入統(tǒng)計(jì)，必然大幅拉高平均房價(jià)，誤導(dǎo)政府出臺(tái)更為嚴(yán)格的調(diào)控政策。
對(duì)于限購，《報(bào)告》認(rèn)為，在限購成為中央政府調(diào)控房價(jià)最主要措施的同時(shí)，一些地方政府則認(rèn)為當(dāng)?shù)剡@種實(shí)際情況不應(yīng)該限購，而地方政府還是比較多地把住房視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要領(lǐng)域，而不同程度上存在輕視或忽視住房的民生性質(zhì)，這也會(huì)導(dǎo)致事倍功半。
《報(bào)告》也指出，目前的限購政策過于嚴(yán)厲，以家庭住房為核定對(duì)象，某種程度上影響了一部分家庭合理的改善型需求，導(dǎo)致不少居民不得不以道德犧牲為代價(jià)去換取經(jīng)濟(jì)利益，直接損害了我國的道德體系。
“‘假離婚’現(xiàn)象在各城市民政局門口的涌現(xiàn)，折射出這一以家庭為限購對(duì)象的政策存在較大的缺陷。”《報(bào)告》說。
至于保障性住房，在肯定中央政府啟動(dòng)3600萬套(另有追加1000萬套的安排)保障房建設(shè)計(jì)劃的同時(shí)，《報(bào)告》認(rèn)為也存在一些急需解決的問題。
具體而言則包括：一、保障房計(jì)劃屬于行政分配，存在分配數(shù)量偏多或偏少問題；二、一些地方保障房的規(guī)劃存在問題，有些地方規(guī)劃偏遠(yuǎn)，公共服務(wù)設(shè)施不全，有形成“貧民窟”的可能；三、一些地方此類住房分配制度不嚴(yán)格，執(zhí)行也不到位，甚至出現(xiàn)一些腐敗現(xiàn)象。
而對(duì)于自主普通住房，《報(bào)告》拿上海市2009年出臺(tái)的“共有產(chǎn)權(quán)房”政策和近期北京市的自住型商品房政策(未出細(xì)則)舉例，認(rèn)為在政府提供一部分補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，增加自住型商品房的供給，在房價(jià)持續(xù)大幅上漲的情況下，可以保障部分低中等或中等收入居民的住房需求。
最后，關(guān)于房產(chǎn)稅試點(diǎn)，《報(bào)告》認(rèn)為，上海和重慶三年來的房產(chǎn)稅試點(diǎn)沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。
“房價(jià)沒有因房產(chǎn)稅而降低，稅收收入對(duì)地方政府也無足輕重，調(diào)節(jié)居民收入差距更無人提及。而毋庸諱言，從政府角度看，這個(gè)稅征收成本很高，征收率卻很低?！薄秷?bào)告》指出，“從我國國情出發(fā)，簡(jiǎn)單地引進(jìn)和復(fù)制其他國家(包括發(fā)達(dá)國家)的房地產(chǎn)稅制，是不可行的?！?/p>
系統(tǒng)性政策建議
基于上述分析，《報(bào)告》提出了一套系統(tǒng)性的政策建議。
在明確住房性質(zhì)上，《報(bào)告》建議細(xì)化政府和市場(chǎng)職能，建立三類住房分類管理體系，即針對(duì)低收入居民的保障性住房、針對(duì)低中或中等收入居民的普通居民住房，以及針對(duì)高收入居民的高檔住宅。
而因上述三類住房性質(zhì)不同，針對(duì)的人群也不同，政府和市場(chǎng)的職責(zé)也不同。
《報(bào)告》指出，對(duì)于低收入居民最低住房需求，應(yīng)全面保障，限價(jià)限購?！鞍讶姹Ｕ系褪杖刖用瘛畹蜆?biāo)準(zhǔn)的住房需求’確定為政府的職能，更多體現(xiàn)社會(huì)保障的福利性和社會(huì)公平性。”
所謂“限購”，即嚴(yán)格戶籍準(zhǔn)入，任何地方政府不能承擔(dān)為其他地方低收入居民提供保障性住房的責(zé)任，而“限價(jià)”則指各地保障性住房的價(jià)格由各地自行確定。
而對(duì)于低中和中等收入居民合理的住房需求則應(yīng)當(dāng)維護(hù)，控價(jià)控購。統(tǒng)計(jì)顯示，這一類居民為三類住房體系中涉及人群最多的部分，約占中國城鎮(zhèn)人口的50%～60%，他們的自住住房需求是中國住房市場(chǎng)的需求主體。
由此，《報(bào)告》建議將上海已經(jīng)實(shí)施的“共有產(chǎn)權(quán)房”和北京已經(jīng)啟動(dòng)的“自住普通住房”方案升級(jí)為國家戰(zhàn)略，各地可根據(jù)具體情況，調(diào)整準(zhǔn)入門檻、建設(shè)規(guī)模、完成期限等。
所謂“控價(jià)”，即以住房的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，政府投入一定的財(cái)政資源，將房價(jià)控制在低于市場(chǎng)價(jià)格的合理的房價(jià)收入比范圍內(nèi)。
而對(duì)于高檔住房，《報(bào)告》建議取消行政性管制，放價(jià)放購。“不能否認(rèn)，高企的價(jià)格中確有投機(jī)因素，但是應(yīng)該肯定，這首先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)志。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)不到一定水平，就不會(huì)出現(xiàn)對(duì)高檔住房的強(qiáng)烈需求，土地價(jià)格也是不可能高企的?！?/p>
如何完成上述三類住房的分類，并有效執(zhí)行？《報(bào)告》指出，政府制定城市住房規(guī)劃時(shí)，應(yīng)對(duì)各類住房的實(shí)際需求予以合理的配置，明確各類住房的建設(shè)比例。
此外，規(guī)劃還要充分考慮公共服務(wù)設(shè)施配套，而最重要的則是，合理規(guī)劃各類住房布局，決不能出現(xiàn)“貧民窟”式的城市區(qū)域。
在有效規(guī)劃和對(duì)三類住房區(qū)別對(duì)待的基礎(chǔ)上，《報(bào)告》認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立房價(jià)分類統(tǒng)計(jì)制度——保障性住房、普通居民住房、高檔住房的三個(gè)層次房價(jià)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制，細(xì)化住房市場(chǎng)價(jià)格。
針對(duì)目前房地產(chǎn)稅形同虛設(shè)的局面，《報(bào)告》建議取消房產(chǎn)稅試點(diǎn)，啟動(dòng)“房地產(chǎn)稅”立法研究，對(duì)高端住房在銷售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅。
