2014年中國房市政策走向前瞻：房產(chǎn)政策再評估最大挑戰(zhàn)在民生
鄭石隱
一項研究報告指出，在過去十多年的中國發(fā)展熱潮中，相關(guān)政策總體上偏于經(jīng)濟發(fā)展而有所忽視民生。
而與上述報告觀點相呼應(yīng)的，則是去年10月29日，在中共中央政治局一次集體學(xué)習(xí)時，中共中央總書記習(xí)近平的說法：“住房問題既是民生問題，也是發(fā)展問題?！?/p>
上述報告由在中國政商界人脈極廣的聯(lián)辦集團下屬的聯(lián)辦財經(jīng)研究院完成。報告撰寫者則包括聯(lián)辦財經(jīng)研究院院長、國家稅務(wù)總局原副局長許善達等知名經(jīng)濟學(xué)家，開國元帥陳毅之子陳小魯亦對報告提供了重要意見。
去年12月13日，在這份名為《關(guān)于我國現(xiàn)行房地產(chǎn)政策的評估和建議》報告(下稱《報告》)的發(fā)布會上，財訊傳媒集團總裁戴小京表示，這個報告實際上是聯(lián)辦財經(jīng)研究院的破題之作，財經(jīng)聯(lián)辦提供一個平臺，希望政策執(zhí)行過程中可以更好地參與。
《第一財經(jīng)日報》記者對《報告》重新梳理發(fā)現(xiàn)，相比于以往的房地產(chǎn)研究，該報告指出目前中國房地產(chǎn)市場(城鎮(zhèn)居民住房)存在的問題，還給出了一整套解決方案。
而從《報告》完成機構(gòu)、撰寫人員，以及推出時間等特殊細節(jié)觀察，依稀或可窺見2014年乃至更長遠時期中國房地產(chǎn)市場的政策走向。
民生視角下的房地產(chǎn)市場
開宗明義，《報告》在開始就提出，房地產(chǎn)行業(yè)不僅有經(jīng)濟支柱的性質(zhì)，同時也有基本民生的性質(zhì)，而習(xí)近平所說“住房問題既是民生問題，也是發(fā)展問題”是對住房性質(zhì)的精準定位。
“多年來的房地產(chǎn)政策總體上偏于經(jīng)濟發(fā)展而有所忽視民生?！薄秷蟾妗氛f。
另據(jù)2012年全國人口普查，截至2010年，中國城鎮(zhèn)居民有1700萬戶人均居住面積小于8平方米，有2800萬戶住宅沒有自來水，有5000多萬戶住宅廚房和廁所不全。
國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，截至去年10月，中國商品房住宅待售面積約為3億平方米。此外還有研究認為，目前中國的空置房存量約達6000萬套。
《報告》稱，這也表明政府的住宅中，民生沒有被置于應(yīng)有的地位，特別是低收入群體和普通居民最低和基本住房需求。
盡管過去也了“經(jīng)濟適用房”、“廉租房”等不同住房類別，但因住房性質(zhì)定位不準確，政府和市場職能定位不準確，政府資源投入不少，而效果遠低于預(yù)期。對于一些投入財政資源到保障性住房的基層地方政府，也因財力有限，心有余而力不足。
由此，在肯定過去房地產(chǎn)業(yè)擔當經(jīng)濟支柱有“功勞”的同時，《報告》認為，房地產(chǎn)民生性質(zhì)的定位所出現(xiàn)的偏差，是造成房地產(chǎn)一定程度畸形發(fā)展的主要原因之一。
而對于政府和市場在房地產(chǎn)業(yè)的職能定位，《報告》指出，這由住房民生和經(jīng)濟發(fā)展雙重屬性所決定。
這也意味著，無論是民生還是經(jīng)濟發(fā)展，都必須準確地定位政府和市場各自的職能。
《報告》認為，對于基本保障住房，應(yīng)以政府為主、市場為輔；高檔住房以市場為主、政府為輔；其間各類住房由低檔到高檔，政府職能減弱而市場職能加強。
進一步細化之，即針對低收入人群，政府應(yīng)全面負擔其住房保障責任，面積達到人均15平方米左右的基本住房，應(yīng)屬于中國社會保障體系的組成部分，應(yīng)全部由政府提供。
對于中等收入居民，政府既要維護其合理的住房需求，也應(yīng)該有一定的政策傾斜和資源投入；而針對高收入居民的住房需求，則主要交由市場解決。
“低端主要由政府保障，中端由政府和市場共同維護，高端主要由市場解決?！薄秷蟾妗氛f。
現(xiàn)行房地產(chǎn)政策再評估
基于對房地產(chǎn)業(yè)民生和經(jīng)濟雙重性質(zhì)的定位，《報告》隨后從住房分類、規(guī)劃、房價指標、限購等七大方面評估了現(xiàn)行房地產(chǎn)政策，并提出了批評性意見。
對于住房分類，《報告》表示，雖然不同住房對應(yīng)著不同的政策，但并沒有明確政府對不同收入水平居民住房的責任，分類重在住房類別而忽視了不同收入居民的住房需求。
這也使得政府投入不少資源建設(shè)的經(jīng)濟適用房、廉租房等效果與預(yù)期相差甚遠。“實踐證明，不首先對居民分類，而僅側(cè)重對住房分類的辦法不宜作為政府制定政策、解決民生性住房問題的依據(jù)?！薄秷蟾妗氛f。
規(guī)劃問題也隨之而來。《報告》指出，因?qū)ψ》啃再|(zhì)定位偏離，對政府和市場在住房問題上各自職能定位的偏離，使得城市住房規(guī)劃不能適應(yīng)不同居民的住房需要。
再至房價指標?！秷蟾妗氛J為，作為政策制定依據(jù)先行指標的房價，統(tǒng)計方法并不科學(xué)，以致信號嚴重失真，甚至在某種程度上起誤導(dǎo)作用。
失真的原因則在于：一、現(xiàn)行房價是每單位時間各類住房銷售收入之和與銷售面積之和進行平均，并未考慮當期銷售的住宅檔次結(jié)構(gòu)的因素。
以新建商品房的價格統(tǒng)計為例，即使所有住房價格均下降，如果本月高檔房入市較多，則房價表現(xiàn)為大幅提升；反之，即使所有住房價格均上升，如果低檔房入市較多，則房價表現(xiàn)為下降。
二、級差地租導(dǎo)致房價因地理位置的不同而差異巨大，簡單將不同地理位置的房價進行平均，忽視了地段這一重要因素，顯然會發(fā)出扭曲的房價信息。
三、別墅等高檔住房的價格進入統(tǒng)計，必然大幅拉高平均房價，誤導(dǎo)政府出臺更為嚴格的調(diào)控政策。
對于限購，《報告》認為，在限購成為中央政府調(diào)控房價最主要措施的同時，一些地方政府則認為當?shù)剡@種實際情況不應(yīng)該限購，而地方政府還是比較多地把住房視為經(jīng)濟發(fā)展的重要領(lǐng)域，而不同程度上存在輕視或忽視住房的民生性質(zhì)，這也會導(dǎo)致事倍功半。
《報告》也指出，目前的限購政策過于嚴厲，以家庭住房為核定對象，某種程度上影響了一部分家庭合理的改善型需求，導(dǎo)致不少居民不得不以道德犧牲為代價去換取經(jīng)濟利益，直接損害了我國的道德體系。
“‘假離婚’現(xiàn)象在各城市民政局門口的涌現(xiàn)，折射出這一以家庭為限購對象的政策存在較大的缺陷?！薄秷蟾妗氛f。
至于保障性住房，在肯定中央政府啟動3600萬套(另有追加1000萬套的安排)保障房建設(shè)計劃的同時，《報告》認為也存在一些急需解決的問題。
具體而言則包括：一、保障房計劃屬于行政分配，存在分配數(shù)量偏多或偏少問題；二、一些地方保障房的規(guī)劃存在問題，有些地方規(guī)劃偏遠，公共服務(wù)設(shè)施不全，有形成“貧民窟”的可能；三、一些地方此類住房分配制度不嚴格，執(zhí)行也不到位，甚至出現(xiàn)一些腐敗現(xiàn)象。
而對于自主普通住房，《報告》拿上海市2009年出臺的“共有產(chǎn)權(quán)房”政策和近期北京市的自住型商品房政策(未出細則)舉例，認為在政府提供一部分補貼的基礎(chǔ)上，增加自住型商品房的供給，在房價持續(xù)大幅上漲的情況下，可以保障部分低中等或中等收入居民的住房需求。
最后，關(guān)于房產(chǎn)稅試點，《報告》認為，上海和重慶三年來的房產(chǎn)稅試點沒有實現(xiàn)預(yù)期效果。
“房價沒有因房產(chǎn)稅而降低，稅收收入對地方政府也無足輕重，調(diào)節(jié)居民收入差距更無人提及。而毋庸諱言，從政府角度看，這個稅征收成本很高，征收率卻很低?！薄秷蟾妗分赋?，“從我國國情出發(fā)，簡單地引進和復(fù)制其他國家(包括發(fā)達國家)的房地產(chǎn)稅制，是不可行的?！?/p>
系統(tǒng)性政策建議
基于上述分析，《報告》提出了一套系統(tǒng)性的政策建議。
在明確住房性質(zhì)上，《報告》建議細化政府和市場職能，建立三類住房分類管理體系，即針對低收入居民的保障性住房、針對低中或中等收入居民的普通居民住房，以及針對高收入居民的高檔住宅。
而因上述三類住房性質(zhì)不同，針對的人群也不同，政府和市場的職責也不同。
《報告》指出，對于低收入居民最低住房需求，應(yīng)全面保障，限價限購?！鞍讶姹Ｕ系褪杖刖用瘛畹蜆藴实淖》啃枨蟆_定為政府的職能，更多體現(xiàn)社會保障的福利性和社會公平性?！?/p>
所謂“限購”，即嚴格戶籍準入，任何地方政府不能承擔為其他地方低收入居民提供保障性住房的責任，而“限價”則指各地保障性住房的價格由各地自行確定。
而對于低中和中等收入居民合理的住房需求則應(yīng)當維護，控價控購。統(tǒng)計顯示，這一類居民為三類住房體系中涉及人群最多的部分，約占中國城鎮(zhèn)人口的50%～60%，他們的自住住房需求是中國住房市場的需求主體。
由此，《報告》建議將上海已經(jīng)實施的“共有產(chǎn)權(quán)房”和北京已經(jīng)啟動的“自住普通住房”方案升級為國家戰(zhàn)略，各地可根據(jù)具體情況，調(diào)整準入門檻、建設(shè)規(guī)模、完成期限等。
所謂“控價”，即以住房的市場價格為基礎(chǔ)，政府投入一定的財政資源，將房價控制在低于市場價格的合理的房價收入比范圍內(nèi)。
而對于高檔住房，《報告》建議取消行政性管制，放價放購。“不能否認，高企的價格中確有投機因素，但是應(yīng)該肯定，這首先是經(jīng)濟發(fā)展的標志。如果經(jīng)濟發(fā)展達不到一定水平，就不會出現(xiàn)對高檔住房的強烈需求，土地價格也是不可能高企的?！?/p>
如何完成上述三類住房的分類，并有效執(zhí)行？《報告》指出，政府制定城市住房規(guī)劃時，應(yīng)對各類住房的實際需求予以合理的配置，明確各類住房的建設(shè)比例。
此外，規(guī)劃還要充分考慮公共服務(wù)設(shè)施配套，而最重要的則是，合理規(guī)劃各類住房布局，決不能出現(xiàn)“貧民窟”式的城市區(qū)域。
在有效規(guī)劃和對三類住房區(qū)別對待的基礎(chǔ)上，《報告》認為，應(yīng)當建立房價分類統(tǒng)計制度——保障性住房、普通居民住房、高檔住房的三個層次房價統(tǒng)計監(jiān)測機制，細化住房市場價格。
針對目前房地產(chǎn)稅形同虛設(shè)的局面，《報告》建議取消房產(chǎn)稅試點，啟動“房地產(chǎn)稅”立法研究，對高端住房在銷售環(huán)節(jié)征收消費稅。
