集體建設(shè)入市：或與無關(guān)
本報記者 王營 北京報道
十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地，“在符合和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”；“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”。
國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，《決定》顯示出了中央推進集體土地改革的決心。中央已經(jīng)明確要加快修訂相關(guān)法律；在立法之外，適時推出農(nóng)村集體土地改革的試點。董祚繼透露，與以往不同的是，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點是中央統(tǒng)一布置。目前相關(guān)部門正在進行方案，預(yù)計2014年上半年有望出臺具體辦法。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，能否緩解房地產(chǎn)市場土地供應(yīng)不足的問題？恐怕短期內(nèi)不可抱過高期望。
改革的難度
正如董祚繼所言，農(nóng)村問題相當復(fù)雜，不僅是經(jīng)濟問題，更是社會問題。集體土地制度改革，不管是修法還是試點，都需要很大決心。
《決定》明確提出：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！钡@個表述，與《土地管理法》的規(guī)定，存在矛盾之處。按照現(xiàn)行的《土地管理法》，宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)都是不可以抵押的。
《土地管理法》1986年頒布后，曾于1988年、1998年和2004年進行三次修改，2012年底，第十一屆全國人大常委會第三十次會議對《土地管理法》修正案草案進行首次審議，但至今未進入二審。董祚繼稱，如果要修法，不僅《土地管理法》要修改，配套的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例》、《農(nóng)村集體土地征收補償安置條例》也要修改?！爸醒肟隙〞ゾo，但修法的事情不好說?！?/p>
董祚繼透露，與修法相比，在中央統(tǒng)一部署的前提下，集體建設(shè)用地試點的進程將會很快。他透露，包括農(nóng)業(yè)部、國土部、林業(yè)部以及相關(guān)中農(nóng)辦等相關(guān)部門正聯(lián)合研究試點方案，預(yù)計2014年上半年有望出臺。
集體土地改革方面，不少省市進行了試點。比如，重慶、成都創(chuàng)新出土地指標交易的“地票”模式。11月12日，安徽省發(fā)布的一份《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》中提出，今后，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)，未來還將建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場?！稄V州市南沙新區(qū)條例(草案)》對外征求意見稿，關(guān)于“新區(qū)規(guī)劃和土地利用”的問題，首次表示南沙新區(qū)可以探索集體建設(shè)用地使用的流轉(zhuǎn)機制。杭州、寧波等地實行“土地換股權(quán)”模式，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和村辦企業(yè)建設(shè)的過程中，農(nóng)民可以土地承包權(quán)作為資產(chǎn)入股，并享受分紅。
與房地產(chǎn)關(guān)系不大？
我國城鄉(xiāng)二元體制的分割，土地是最集中的體現(xiàn)。
中國指 數(shù) 研 究 院研究總監(jiān)何田稱，長期以來，地方政府通過在土地開發(fā)中的壟斷地位，造成土地交易過程中出現(xiàn)明顯的“剪刀差”：一方面，城鄉(xiāng)二元化造成農(nóng)地價值被低估，政府通過低價收購農(nóng)地高價轉(zhuǎn)讓為城市建設(shè)用地，獲取一級開發(fā)價差；另一方面，工業(yè)用地與經(jīng)營性用地價差懸殊。城鎮(zhèn)化過程中，土地的增值被轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸氖杖牒烷_發(fā)商收益，被征地農(nóng)民的利益缺乏有效的保護，人為拉大了城鄉(xiāng)差距。
對此深有體會。在2013年網(wǎng)易經(jīng)濟學家年會上，任志強再度對現(xiàn)行的土地制度進行了抨擊。任志強稱，在各種類型的土地中，住宅土地供給只占到20%多，大量的土地都被工業(yè)用地所占用。而在所有的建設(shè)用地中，開發(fā)商所能開發(fā)的比例少得可憐，但所有的罪狀都扣在開發(fā)商頭上。
任志強再次直言，目前房地產(chǎn)的問題不在開發(fā)商，而是土地制度?！叭绻覀兊某擎?zhèn)化不改變宅基地的擁有量，不能讓農(nóng)民從土地中解放出來，把土地真正變成剩余人口的人均耕地，這個城鎮(zhèn)化一定是偽城鎮(zhèn)化。
各界最為關(guān)注的焦點是，農(nóng)村集體經(jīng)營性用地直接入市，能否解決當前的高地價問題？董祚繼的答案是，不能說沒有關(guān)系，但此次改革與房地產(chǎn)關(guān)系不大。
董祚繼稱，農(nóng)村集體建設(shè)土地分為農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性用地以及農(nóng)村公益性用地。其中，農(nóng)村宅基地至少占據(jù)了70%以上的比例，但此次改革并沒有涉及，而只涉及其中的農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市。這只能緩解城市經(jīng)營性用地不足，解決不了商品房用地不足的問題。不過，農(nóng)村集體經(jīng)營土地入市，至少增加了城市經(jīng)營性工業(yè)用地的供給渠道，可緩解城市經(jīng)營性工業(yè)用地壓力，對平抑這部分地價仍然有好處。會受到影響的包括工業(yè)用地、旅游地產(chǎn)用地等。
公眾的期待
董祚繼多次向記者提醒，集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，必須是“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”。
比如，小產(chǎn)權(quán)房之所以不能轉(zhuǎn)正，正是因為它不符合規(guī)劃和用途管制，屬于違法用地。這一點，任志強理解得相當透徹?！坝猛旧喜缓侠淼男‘a(chǎn)權(quán)房是不能得到承認的，還是得遵守法律。”
公眾最關(guān)心的只是地價與房價什么時候才能回歸合理。任志強稱，當土地實現(xiàn)完全市場化的時候，地價就會合理。但他高興地發(fā)現(xiàn)，2013年中央經(jīng)濟工作會議提出要減少工業(yè)用地供給，增加住宅用地供給。
全國人大財經(jīng)委副主任委員賀鏗稱，只有土地私有的時候，地價才可以回歸到合理。地價的推手主要是政府。政府之所以能把地價推高，就是利用了土地集體所有制和國家所有制兩種土地形式。如果我們的土地是私有的，政府就不可能有土地財政。
現(xiàn)在的土地市場，決定權(quán)在政府手上，使用者沒有決定權(quán)，“換一個說法，是不是把土地的處分權(quán)交給農(nóng)民？”賀鏗別有意味地表示。他的意思是，處分權(quán)交給農(nóng)民，與土地私有化是相同的。
中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，十八屆三中全會并沒有針對土地規(guī)劃管理體制做改革，也就是說土地改革目前仍處在“不敢放，放了就亂”的糾結(jié)狀態(tài)。土地的規(guī)劃和用途管制問題比較大，但并沒有提出改革。
CRIC研究員李瑩認為，盡管由于多項法律條文的障礙及農(nóng)村土地確權(quán)工作尚未完成等諸多原因，短期內(nèi)不能實現(xiàn)土地改革制度的根本破局，但增減掛鉤、土地流轉(zhuǎn)信托及土地換股權(quán)等農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，均為我國土地改革開辟了新的道路。
盡管改革難度重重，但終究意義重大。人們有理由對土地制度改革充滿期待。
