盡管《深化土地管理制度改革總體方案》(下稱“總體方案”)至今尚未得到國務院的批準，但土地管理制度深化改革的“新秩序”已經(jīng)基本建立。征地制度改革、農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地入市、宅基地改革將構成未來深化土地管理制度改革的主體。
2013年10月，國土資源部提出“關于深化土地管理制度改革的政策建議”，總計27條，涵蓋土地所有權、征地等土地管理體制的多個方面，但并未明確相關改革領域的重要性排序。
至2014年8月，按照國務院有關精神，國土資源部已將上述三個領域作為土地管理制度改革的總體方向。根據(jù)這一“新秩序”，國土資源部將陸續(xù)制定出臺“農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地入市指導意見”“農(nóng)村宅基地管理辦法”等，并適時開展征地制度改革試點。
明確“三重點”
“7月底的時候，部里面又一次部署了關于深化土地管理制度改革問題的有關工作，并且在一定程度上明確了今后一個階段的工作重點，你可以把這些內(nèi)容理解成為一個‘新秩序’?！?月6日上午，國土資源部一位不愿具名的官員向《中國經(jīng)營報》記者表示。
7月31日，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明主持召開第20次部長辦公會。本次部長辦公會的主要議題即是研究深化土地管理制度改革的有關問題。記者了解到，在這次部長辦公會上，重點研究了包括三個領域在內(nèi)的改革工作，即農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地入市改革、農(nóng)村宅基地改革和農(nóng)村征地制度改革。
2013年10月，國土資源部牽頭起草了“關于深化土地管理制度改革的政策建議”(下稱“政策建議”)，并在十八屆三中全會召開前，送交中央最高決策層審定?；谶@一政策建議，《關于深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的要求。
記者了解到，“政策建議”總計包括27條，基本涵蓋了土地用途管制、有償使用制度、產(chǎn)權制度、土地整治等當前土地日常管理制度的全方位內(nèi)容。在上述領域，國土資源部均通過“建議”的方式，提出了對現(xiàn)有土地管理制度的調(diào)整、創(chuàng)新和改革。
“但是，在當時的政策建議中，是沒有明確重點的，從現(xiàn)在這次會議的情況看，是明確了征地制度改革、農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地入市、農(nóng)村宅基地改革這三項工作的重點上來，其他的有關工作，要圍繞這三項工作統(tǒng)籌推進?！币晃唤咏鼑临Y源部的權威人士向本報記者表示。
記者了解到，在部長辦公會上，姜大明特別強調(diào)了上述三項改革工作的重要性。
將出新規(guī)
山西、山東等省國土資源廳的官員分別向記者證實，國土資源部已就此問題向地方國土廳局主要負責人進行通報，并將其作為深化土地管理制度改革的一項工作。
對于上述說法，國土資源部一位不愿具名的內(nèi)部人士向記者表示，在國土資源部原部長徐紹史部署的2013年重點工作中，確實包括“指導意見”的研究、制定和起草。在對該項工作提出要求時，徐紹史表示“研究出臺集體經(jīng)營性建設用地流轉指導意見”。
對于這一表述是否意味著年內(nèi)要出臺“指導意見”，這位國土資源部的官員不愿做出評價，他只是向記者強調(diào)，相關司局對這項工作已經(jīng)有了“充分準備”，至于“指導意見”的進度，要視具體工作進度而定。
這是中國內(nèi)地政府首次準備就農(nóng)村集體建設用地流轉提供“法律空間”。按照現(xiàn)行土地管理制度，包括農(nóng)村集體建設用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地，都須由政府征地后方能轉為城鎮(zhèn)建設用地入市交易。由于征地補償按照土地生產(chǎn)價值確定，而交易價格由市場價值確定，從而形成了“土地價差”，導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員無法分享其間的土地增值收益。
目前，“指導意見”的相關工作由國土資源部政策法規(guī)司牽頭進行。“指導意見”有望涉及一系列經(jīng)營性集體建設用地流轉的關鍵環(huán)節(jié)。如“流轉范圍、方式、價格確定、交易程序”等。
在現(xiàn)行土地管理制度下，包括集體建設用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地均須通過征地轉為國有建設用地后，才能入市，一旦“指導意見”出臺實施，農(nóng)村集體建設用地將有望突破現(xiàn)有體制，獲得直接入市交易的空間。
征地改革有望試點
目前，國土資源部已經(jīng)向地方國土資源主管部門明確，征地制度改革試點將著重于兩個重點，一是“研究探索界定‘公共利益’的方式和途徑，逐步縮小征地范圍，同時進一步規(guī)范征地程序”。二是“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。
“在說明試點原則的過程中，對于完善補償這一領域，國土資源部做了比較多的解釋和要求。”前述東部某省國土資源廳相關人士告訴記者。不僅提出了除對征收集體土地進行補償，要求必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障外，還提出了土地增值收益分配的問題。
記者了解到，當前在部署征地改革試點工作過程中，國土資源部明確知悉地方國土資源主管部門，征地制度改革試點要著重探索“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，通過平等協(xié)商等方式讓個人公平分享土地增值收益”。
“以前一般只是提出要提高征地補償，但是，這么明確地提出建立增值收益分配機制，并且提出了合理提高個人收益，我印象中還是第一次?！鼻笆鰱|部某省國土資源廳人士告訴記者，在此之前，國土資源部在此領域一般要求提高征地補償，同時對失地農(nóng)民進行社保、工作等方面的制度保障。
所謂土地增值收益，來源于中國內(nèi)地現(xiàn)行的二元化土地管理制度。即土地被人為劃分為城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村集體土地，農(nóng)村集體土地須通過征地轉為國有建設用地后才能交易。而在征地補償?shù)倪^程中，只對其生產(chǎn)價值進行補償，而對其土地增值部分收益不予或極少與農(nóng)民分享。
